■曾晓东

　　随着教育和社会的发展，早期教育的重要性日益显现。在很多国家，早期教育成为教育事业发展新的增长点。由于各国早期教育的理念和实践差异很大，借鉴发达国家的早期教育政策经验并不能简单地总结发达国家的“共同”做法，必须对政策进行“为什么是这样”的解释，避免走入误区。

　　问题一：纳入义务教育才能保证投入？

　　发达国家早期教育的供给方式明显划分为三种类型：北欧普遍公共服务型、英美社会纠正型、日韩私人分担型。不同的供给类型深深地植根于这些国家不同的社会经济结构和家庭形态。上世纪80年代以来，各国政府早期教育的投入责任都在不断加强，却始终遵循既定的供给制度。经合组织在对世界各国早期教育供给制度进行扫描后认为，没有普适的、最佳的早期教育政策。国家政治、经济的目标不同，政府与家庭关系的文化传统不同，公共和私立早期教育机构在成本和效益评价结果方面的差异，都会带来不一样的早期教育政策，并不存在将早期教育纳入义务教育供给制度的普遍框架。

　　从世界范围看，早期教育公共支出规模差异极大。目前，欧洲已有5个国家全口径早期教育经费占GDP的比例超过了1%，而处于最低端的韩国和日本，政府投入一直处于GDP的0.1％以下，家庭承担了绝大部分早期教育成本。早期教育支出的方式也不是单一的机构资助方式，还包括家庭资助、税收优惠等。

　　发达国家早期教育支出规模的差异反映了这些国家在早期教育功能定位上的不同。北欧国家是性别平等运动的发源地，早期教育作为这些国家性别和家庭政策的一部分，自然将“普及性”作为政策的根本目标。英国和美国的性别和家庭政策相对保守，早期教育政策的功能定位也往往陷入矛盾之中。到1988年，英国政府仍强调儿童养育主要是家庭的责任。美国至今仍有人认为，政府可以涉足贫困儿童的早期教育和养育，但中产阶级儿童的早期教育还应由家庭及私立教育机构承担。日本、韩国的性别政策和家庭政策更加保守，虽然越来越多的女性进入劳动力市场，但是社会仍然将养育子女视为女性的天职，政府的责任主要是为农业和渔业地区的儿童举办公立幼儿园。

　　问题二：早期教育政策是教育政策？

　　在国际上，国家层面针对学龄前儿童的政策一般被称作早期教育与关怀，在功能上将儿童早期教育与看管并列考虑。

　　在西方发达国家，虽然早期教育的看管功能不断降低，教育功能日渐加强，管理功能逐渐从社会福利部门转向教育部门，但是仍然不属于单纯的教育范畴。在丹麦，社会事务部主要负责日托中心，而教育部负责幼儿园、中小学以及中小学放学后的服务。在美国，儿童通过4个渠道获得早期教育与服务，一是美国最著名的“开端计划”，由美国联邦卫生和公众服务部负责实施；二是购买服务部分，根据服务供给者的机构性质，由不同部门加以管理，其中1/3是营利性机构；三是公立学校系统，和“开端计划”项目的目标人群相似，但该项目并不提供综合服务，主要关注教育，由地方教育行政机构负责；四是贫困家庭支持计划，它着眼于家庭的整体需要，而不仅仅局限于儿童个体的需要，也由美国联邦卫生和公众服务部负责实施。

　　可见，早期教育政策很难说是单纯的教育政策，它总是和社会福利或女性就业等联系起来，是社会政策的组成部分。当面对早期儿童发展这样一个融合教育、卫生、营养、家长参与等综合的服务问题时，单一部门管理难免视野有限，影响儿童早期教育的综合性功能。

　　问题三：普及早教就是建独立幼儿园？

　　从国际上看，大多数发达国家有三种提供早期教育服务的体系：独立幼儿园、设置在小学的学前班、社区的日托中心。一般来说，幼儿园和日托中心是两个完全不同的体系。幼儿园和学前班通常有完整的课程指导纲要，而日托中心则没有清晰的课程要求，对从业人员的要求也仅仅是两年的职业证书。

　　早期教育机构设立多样化的主要原因，还是尊重教育和看管双重职能，尊重私立和非营利机构在该领域的服务空间。即使近年来政府在早期教育领域的作用在逐渐加强，立足社区、以各类中心的形式为家庭提供综合性服务仍然是早期教育与关怀的重要形式，甚至越来越延伸到小学阶段的儿童放学后和假期中的服务。

　　至于私立和公立教育机构诸多办学形式之间的关系，公共服务供给的理论和经验表明，当市场由公立和私立机构共同组成，存在服务群体细分时，整体效率是比较高的。

　　早期教育政策设计需要在以上3个关键问题上进行多学科的解释，在理解发达国家早期教育制度的基本逻辑之后，再进行涉及功能划分、投入渠道、制度连接等方面的顶层设计。

　　（作者单位：北京师范大学教育经济研究所）

　　《中国教育报》2009年11月15日第4版